香港機場多年來貨郵吞吐量位列全球第一，其安檢流程便利是一方面原因。我國情況相對復(fù)雜，對安全要求較高，在規(guī)則和風(fēng)險平衡之下，短期內(nèi)全面實施管制代理人制度可行性較低。根據(jù)ICAO新政策，2021年7月起經(jīng)由香港機場運輸?shù)呢浳飳⒋罅啃枰矙z，為此香港民航處推出管制空運貨物安檢設(shè)施政策，該政策對于中國民航業(yè)具有較大借鑒意義。

背景情況

長期以來，香港機場實施管制代理人制度，絕大多數(shù)的貨物可以免于安檢而直接送上飛機。根據(jù)ICAO的新政策，自2021年7月起，已知托運人必須經(jīng)由地方政府民航管理部門認定，之前由管制代理人認定已知托運人的方式將不被認可，新政策實施后大部分貨物將必須接受安檢。為此香港機場建立了管制空運貨物安檢設(shè)施制度，保持了較高的貨物運輸效率。

香港空運貨物安保制度

1、管制代理人制度

（1）政策現(xiàn)狀

貨運企業(yè)在人員、設(shè)施、流程等方面按照香港民航處有關(guān)規(guī)定建立規(guī)范的制度，足以防止在未經(jīng)許可的情況下將危險品裝上飛機，并按照制度實施后，可以申請注冊為管制代理人（RA）。相類似的，企業(yè)符合有關(guān)規(guī)定，可以在準備、包裝、儲存、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)中確保貨物安全，可以申請注冊為已知托運人（KC）或賬戶托運人（AC），該認定由管制代理人完成。目前，香港注冊的管制代理人約1500家，已知托運人約10萬家。

管制代理人貨物處理流程

已知托運人按照規(guī)定流程，將貨物交由管制代理人處理，并最終裝上飛機運輸，一般情況下，該流程視為全程安全狀態(tài)，在貨站可以免于安檢。已知托運人和賬戶托運人的區(qū)別在于，已知托運人無論在使用客機還是貨機運輸時，均可以免于安檢，而賬戶托運人則只能在使用貨機運輸時免于安檢，而使用客機運輸時必須安檢。

（2）新政主要變化及影響

根據(jù)ICAO新政策要求，自2021年7月開始，已知托運人的認證必須由地方政府民航管理部門完成，而不再是由管制代理人認定。同時香港民航處將已知托運人所在地限制為香港本地。

香港機場的主要貨物來源地是中國大陸地區(qū)，在目前認定的已知托運人中，大部分設(shè)立在中國大陸，在新政策下他們將無法繼續(xù)被認定為已知托運人，若繼續(xù)經(jīng)由香港機場運輸，則必須進行安檢作業(yè)，從而導(dǎo)致需要安檢的貨物量大幅上升，香港機場必須提升安檢能力。

2、管制空運貨物安檢設(shè)施

香港機場貨站空間有限，在早期設(shè)計時未預(yù)留足夠的空間開展安檢操作，面對ICAO新政策帶來的大量新增安檢需求，全部集中在貨運站完成不具有可行性。為此香港民航各有關(guān)單位一方面積極提升香港機場安檢能力，另一方面推出“管制空運貨物安檢設(shè)施”（RACSF）政策，準予倉儲設(shè)施運營人在向香港民航處申請注冊后，在此開展前置安檢作業(yè)。目前已有120家左右的設(shè)施獲得批準，能夠提供6000噸/天的安檢能力，加上香港機場貨運站內(nèi)提供的2000噸/天安檢能力，已經(jīng)能夠承擔(dān)新政策實施后的安檢需求。

3、運輸安保

對于已經(jīng)在管制空運貨物安檢設(shè)施接受安檢，以及按照已知托運人流程交貨而免于安檢的貨物，需要在安保狀態(tài)下運輸至機場，從而避免貨物受到非法干擾。對于運輸安保，香港民航處允許通過幾種方式完成監(jiān)管運輸：采用有編號的可防拆換封條及鎖鎖上的密斗貨車或集裝箱貨車，可防拆換的包裝網(wǎng)包裝的非封閉貨車。

我國安保政策現(xiàn)狀及業(yè)務(wù)需求

1、相關(guān)政策規(guī)定

《民用航空安全檢查規(guī)則》第4條指出“進入民用運輸機場控制區(qū)的旅客及其行李物品，航空貨物、航空郵件應(yīng)當(dāng)接受安全檢查。拒絕接受安全檢查的，不得進入民用運輸機場控制區(qū)。國務(wù)院規(guī)定免檢的除外”^[1]。《民用航空貨物運輸安全保衛(wèi)規(guī)則》第36條規(guī)定“對運離機場控制區(qū)的中轉(zhuǎn)貨物，重新進入機場控制區(qū)時應(yīng)當(dāng)進行安全檢查”^[2]。《民用航空安全檢查手冊》第175條 “對運離機場控制區(qū)的中轉(zhuǎn)航空貨物、航空郵件，重新進入機場控制區(qū)的，需要重新進行安全檢查”^[3]。

總結(jié)上述文件規(guī)定：（1）進入機場控制區(qū)的貨物必須進行安檢；（2）即使是中轉(zhuǎn)貨物，在重新進入機場控制區(qū)時需要重新安檢。

2、相關(guān)業(yè)務(wù)需求

我國對航空安保要求較高，一方面確保了安全生產(chǎn)，但另一方面也對航空貨運生產(chǎn)效率造成了一定制約。根據(jù)當(dāng)前業(yè)務(wù)發(fā)展需要，我國在一些機場開展了部分試點工作，但仍存在較多需求。

（1）提升機場貨站效率

目前在我國原則上全部貨物需要在機場貨站進行安檢，由此交給貨站的大部分是散貨，需要在貨站內(nèi)組板。這樣產(chǎn)生兩個問題，一個是貨站交貨需要等待安檢速度較慢，另一個是貨站需要提供足夠的場地開展組板業(yè)務(wù)，適當(dāng)疏解機場貨站安檢需求將有效提升貨站通過效率。

（2）遠程貨站

在京津冀一體化、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略背景下，遠程貨站將成為樞紐機場服務(wù)區(qū)域發(fā)展的重要抓手，發(fā)揮樞紐機場的航線網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，維護整個區(qū)域供應(yīng)鏈穩(wěn)定，從而支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

（3）跨機場中轉(zhuǎn)

“一市兩場”模式在我國已經(jīng)越來越多的存在，同時一家航空公司在多座機場建立樞紐的情況也越發(fā)常見，充分利用兩座機場的航線連接形成一體化網(wǎng)絡(luò)，將有力支持航空公司中轉(zhuǎn)產(chǎn)品設(shè)計，由于兩座機場控制區(qū)之間經(jīng)過了社會道路，需重新安檢。

（4）港區(qū)聯(lián)動

目前在我國已廣泛建立臨空型自貿(mào)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，其主要意義在于發(fā)揮臨近機場的交通便利優(yōu)勢，若能在園區(qū)內(nèi)完成安檢，并整板交運貨站的模式將壓縮截貨時間，進一步提升園區(qū)企業(yè)的便利性。

有關(guān)建議

《民航局關(guān)于促進航空物流業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（民航發(fā)﹝2018﹞48 號）指出要完善貨運安保鏈條管理，建立管制代理人、已知托運人制度試點，多方學(xué)者也呼吁在我國推行管制代理人制度^[4]，但我國航空運輸規(guī)模大、國情復(fù)雜，短期內(nèi)大范圍實施管制代理人制度難度較大，參考香港管制空運貨物安檢設(shè)施政策將安檢環(huán)節(jié)前置，是在短期內(nèi)提升作業(yè)效率的可行辦法。

1、探索安保監(jiān)管運輸

香港通過技術(shù)手段對監(jiān)管運輸進行管控，確保在過程中無法干擾貨物，該模式已較為成熟，能夠基本確保安全。該政策的突破將有效解決兩個控制區(qū)之間經(jīng)由社會道路運輸?shù)膯栴}，避免二次安檢。

2、探索安檢前置模式

香港管制空運貨物安檢設(shè)施某種程度上說就是遠程貨站模式，對于設(shè)施運營單位、前置安檢單位的審查是其中關(guān)鍵點。香港民航處批準了若干家設(shè)施運營人和安檢機構(gòu)，對于我國，可以在實施初期準予地方政府背書的企業(yè)或機場作為設(shè)施運營單位，以機場安檢入駐作為唯一模式，確保安全。

3、試點基于信用的管制代理人、已知托運人、差異化安檢等制度

實施管制代理人、已知托運人、差異化安檢等制度，將大幅減少安檢業(yè)務(wù)量，提升全流程作業(yè)效率，目前已在我國部分地區(qū)、部分單位中實施，是我國航空貨運安保的必然走向。

參考文獻：

[1]中國民用航空局.民用航空安全檢查規(guī)則[S]

[2]中國民用航空局.民用航空貨物運輸安全保衛(wèi)規(guī)則[S]

[3]中國民用航空局.民用航空安全檢查手冊[S]

[4]王贏.國際航空貨運安保模式對中國民航的啟示[J].民航管理,2020(08):88-92.

原文發(fā)表于《中國民用航空》2021年3月刊。

作者簡介：蔣星，上海機場集團，主要研究方向為航空貨運市場、航線網(wǎng)絡(luò)等。