前言

碳排放權交易是以市場化手段推動“30·60”目標的重要手段之一。近年來，我國加快綠色低碳轉型的作用初步顯現。文章在回顧我國碳市場發展進程、運行機制和發展現狀的基礎上，對我國碳市場活躍度不高、專業人才匱乏、市場分割、產品較為單一、交易價格相對偏低等問題進行了分析，并提出強化“污染者付費”原則、完善CCER定價機制、擴大市場開放程度、完善碳市場監督機制、探索碳市場金融屬性、擴大行業覆蓋范圍等政策建議。

01 國內碳排放權交易市場現狀

作為氣候金融的重要組成部分，碳市場的發展對明晰碳排放產權、促進產業的低碳綠色發展具有重要意義。我國碳市場自2002年起步，經過十多年的發展，已形成全國性市場與8家試點市場共存的市場。總的來說，我國碳市場的發展，對促進節能減排、綠色經濟轉型發揮了重要作用。

（一）碳市場發展進程

我國碳市場發展可以分為三個階段：第一階段，2002-2012年，通過《京都協議書》建立的清潔發展機制（CDM）項目產生的核證減排量（CERs）參與國際交易。第二階段，2013-2020年，我國各個碳排放交易試點依次開展，除配額交易外，還可使用國家核證自愿減排量（CCER）抵消碳排放，建立國內核證減排市場。但由于CCER呈現出自愿減排交易量少、個別項目不規范、供需不平衡等特征，于2017年3月被暫停項目備案，存量CCER仍可在市場交易。第三階段，2021年至今。2021年7月16日建立全國碳排放市場，目前僅覆蓋電力行業，年覆蓋二氧化碳排放量約45億噸，是全球目前規模最大的碳現貨市場。

（二）碳市場運行機制

我國碳市場運行機制主要有配額管理機制、CCER抵消機制、MRV管理機制和碳價調控機制。

一是配額管理機制。配額管理機制主要包括碳配額和國家核證自愿減排量（CCER），以碳配額為主、CCER 為輔。碳配額發放主要有兩種模式：免費發放和付費（拍賣或者固定價格），以免費發放為主，付費占比較低。8家試點碳市場中只有6家可以通過拍賣的方式進行配額發放（北京和湖北試點碳市場只有免費配額發放機制），全國碳市場則采取免費分配的方式。

二是CCER抵消機制。除了配額之外，碳市場也可以采用CCER作為抵消機制，碳排放強度較高的控排行業可以選擇購買更多的CCER抵消部分碳排放，碳排放強度較低的控排行業和非控排行業也可以選擇購買CCER后再次售賣給碳排放強度較高的控排行業。全國碳市場和試點碳市場對抵消上限、項目時間限制、項目地域限制和項目類型限制等方面做出了嚴格規定。

三是MRV管理機制。為保證全國碳市場和試點碳市場中碳排放數據的質量，我國參照CDM體系建立了MRV管理機制，對溫室氣體排放進行測量、報告和核查。

四是碳價調控機制。碳市場還設置碳價調控機制對碳價進行管理，以防碳價格波動過大，主要是對碳價漲幅、交易者頭寸和交易量等進行調控。

（三）碳市場發展現狀

一是全國碳市場。2021年7月16日，全國碳市場正式開始交易，碳市場啟動當日成交量超過410萬噸。全國碳市場自成立至2023年1月末，碳排放配額累計成交量2.3億噸。市場交易主要集中在履約期末，11/12月配額成交量分別占總成交量的13%/70%。首期履約期結束后，碳市場進入平淡期，交易意愿降低，交易量大幅回落。

從成交金額看，全國碳市場自成立至2023年1月末，累計成交額104.9億元。其中，掛牌協議交易成交額18.24億元，占總成交額17%；大宗協議交易成交額86.66億元，占總成交額83%。

從成交價看，全國碳市場自成立至2023年1月末，日成交均價處于30～65元/噸之間。

二是試點碳市場。從2011年10月以來，我國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳和福建等地逐次開展了碳排放權交易試點工作。由于各個試點地區經濟發展水平、能源消費結構和碳市場制度設計等存在較大差異，其交易量、成交金額和成交價也呈現較大差異。

從成交量看，廣東、湖北、深圳碳市場的交易量處于前列，北京、上海碳市場處于中等規模，重慶、天津和福建碳市場的規模相對較小，市場較為低迷。廣東和湖北碳市場交易量占比超過六成，廣東碳市場的日交易量大幅領先其他市場。此外，作為上海碳市場配額凈買入主力的發電行業在2020 履約年度率先納入全國碳市場，使得上海配額分配總量減少約1/3，2021年上海碳市場現貨成交量和成交額同比下降59%。

從成交金額看，全國碳市場累計成交額約104.9億元，試點碳市場累計成交額約95.8億元，兩者規模相當。廣東、湖北和深圳碳市場的交易金額處于市場前列，北京、上海碳市場則是處于中游水平，重慶、天津和福建碳市場的交易金額處于較低水平。

從成交價看，全國碳市場日成交均價處于30～65元/噸之間，試點碳市場的日成交均價處于2～95元/噸之間，試點碳市場的價格波動幅度較大。平均碳價呈現先下降后回升的趨勢。北京和上海碳市場的碳價處于較高水平，重慶、天津和福建碳市場的碳價則較低。北京、深圳和廣東碳市場的價格波動性最大，湖北、天津碳市場的價格較為穩定。

三是國家核證自愿減排量（CCER）。CCER是碳市場的重要補充部分，截至目前，發改委公示的CCER審定項目累計2871個，備案項目861個，獲得減排量備案項目287個，獲得減排備案項目中掛網公示254個。CCER審定的項目類型主要是可再生能源，以風電、光伏、水電項目為主。2014-2021年間，前七大碳交易試點共成交CCER4.42億噸，其中上海碳交易所累計成交量為1.71億噸。

2022年全國CCER交易量為795.9萬噸，同比2021年下降95.5%，主要是因為市場中流通的CCER有限，且全國碳市場沒有CCER抵消的需求。試點碳市場中，2022年的市場成交主要集中于上海和天津，占總成交量的65%以上。根據CCER項目的類型、地域和時間差異，2022年CCER成交價格在20元/噸至80元/噸不等。

02 國內碳排放權交易市場運行情況

1. 國內碳排放權交易市場運行體系

目前，國內碳排放權交易市場為地區碳排放權交易市場與全國碳排放權交易市場并行體系，由地區碳排放權交易市場（7個試點地區及四川省、福建省兩個非試點地區）與全國碳排放權交易市場組成。

地區碳排放權交易市場由各地區自行設立，獨立運行，部分地區采用登記機構與交易機構合并設置的方式運作，部分地區則分別設立登記機構與交易機構。

全國碳排放權交易市場采用登記與交易區分管理的方式運作，全國碳排放權注冊登記機構負責記錄全國碳排放配額（“CEA”）的持有、變更、清繳、注銷等信息并提供結算服務，該機構及系統記錄的信息是判斷CEA歸屬的最終依據；國家自愿減排交易注冊登記系統負責記錄國家核證自愿減排量的持有、變更、注銷；全國碳排放權交易機構負責組織開展全國碳排放權集中統一交易（包括CEA及其他可能的交易產品）。目前，全國碳排放權注冊登記機構、交易機構尚未成立，由湖北碳排放權交易中心有限公司承擔全國碳排放權注冊登記系統相關工作，由上海環境能源交易所股份有限公司承擔全國碳排放權交易系統相關工作。地區及全國碳排放權交易市場的注冊登記機構/系統及交易場所如下表：

2. 國內碳排放權交易市場運行機制

（1）碳排放配額發放

政府主管部門會根據國家控制溫室氣體排放目標的要求，綜合考慮溫室氣體排放、經濟增長、產業結構、能源結構以及控排企業納入情況等因素考慮碳排放額度，并最終將相應配額分配給每家控排企業，控排企業需要通過改進技術、節能減排使得企業的實際碳排放額小于或等于政府分配的碳排放配額，以完成相應的碳減排目標。

（2）履約周期及配額清繳

控排企業應當根據其溫室氣體實際排放量，在每一履約周期內向分配配額的省級生態環境部門及時清繳上一年度的碳排放配額（對于納入全國碳排放權交易市場碳排放配額管理的控排企業，其碳排放配額仍系由企業所在地的省級生態環境部門進行分配），目前地區與全國碳排放權交易市場的履約周期均為一年。

控排企業應及時清繳上一年度的碳排放配額，如控排企業足額清繳碳排放配額后配額仍有剩余的可在碳排放權交易市場進行出售，除湖北碳排放權交易市場內的富余碳排放配額將在每個履約周期屆滿時歸零外，其他地區碳排放權交易市場以及全國碳排放權交易市場內的富余碳排放配額均可以由該控排企業在后續履約周期中自行結轉使用或繼續進行出售，暫未有配額歸零的結轉期限限制。

控排企業不能足額清繳的，可以通過在碳排放權交易市場購買碳排放配額的方式完成清繳，也可以在一定比例范圍內（根據交易規則不同，該比例為5%-10%不等）使用CCER及相應地區各自核證的自愿減排量抵消其碳排放量以完成配額清繳。

（3）MRV與監管機制

MRV機制指碳排放的量化與數據質量保證的過程，包括監測（Monitoring）、報告（Reporting）、核查（Verification）。具體而言，監測和報告環節包括制定并實施監測計劃、進行排放報告，而核查環節則是由第三方核查機構按照相關要求開展核查工作。MRV機制是保證排放權交易體系得以實施，并取得預期環境效果的關鍵步驟，為碳排放權交易體系提供了堅實的基石。各地區碳排放權交易市場所在地區均出臺了分行業排放數據測量與報告的方法、指南及第三方核查規范，并建立了企業溫室氣體排放信息電子報送系統，以保證數據的科學性、準確性。

根據國家及各地區碳排放權交易管理相關規定，控排企業虛報、瞞報溫室氣體排放報告，或拒絕履行報告義務的，可能被處以責令限期改正、罰款、核減其下一年度碳排放配額等行政處罰。

3. 國內碳排放權交易市場運行現狀

（1）覆蓋種類與范圍

目前，地區碳排放權交易市場覆蓋的溫室氣體種類僅為二氧化碳，覆蓋行業范圍集中在電力、熱力、化工、鋼鐵、建材等高能耗行業以及商業、金融等服務業和建筑業等；全國碳排放權交易市場覆蓋的溫室氣體種類亦僅為二氧化碳，覆蓋行業范圍為發電行業，預計未來全國碳排放權交易市場將逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等其他七大高能耗行業，具體如下表：

（2）交易主體

根據各地區碳排放權交易市場的交易規則，除北京碳排放權交易市場不允許個人參與交易外，其他地區碳排放權交易市場中碳排放配額的交易主體均包括納入各自地區碳排放配額管理的控排企業、符合交易規則的法人機構及個人（對參與交易的法人機構及個人具體要求及標準各地區碳排放權交易市場略有差異，通常涉及參與主體的注冊資本、存續時間、是否具有投資能力、有無違法違規行為等）；各地區碳排放權交易市場中的CCER交易主體包括納入各自地區碳排放配額管理的控排企業、減排項目業主及其他機構，個人交易則暫未開放。

根據全國碳排放權交易市場的交易規則，全國碳排放權交易市場中碳排放配額的交易主體包括納入全國碳排放配額管理的控排企業及符合國家有關交易規則的機構和個人，目前納入全國碳排放配額管理的系2225家電力企業，但相關交易規則暫未明確機構和個人參與碳排放配額交易的標準與條件；全國碳排放權交易市場中的CCER清繳主體包括納入全國碳排放配額管理的控排企業，減排項目業主及其他機構與個人交易暫未開放。

（3）交易標的

如前文所述，除四川碳排放權交易市場未進行碳排放配額交易外，其余地區及全國碳排放權交易市場的交易標的包括相應地區/全國的碳排放配額及CCER。除碳排放配額及CCER以外，部分地區的碳排放權交易市場還可交易相應地區自行核證的自愿減排量，如北京林業碳匯抵消機制（“FCER”）、廣東碳普惠核證減排量（“PHCER”）、福建林業碳匯項目（“FFCER”）、成都“碳惠天府”機制碳減排量（“CDCER”）、重慶“碳惠通”項目自愿減排量（“CQCER”）等。

地區及全國碳排放權交易市場可交易標的之具體情況如下表：