裁判要點

     《超限運輸車輛行駛公路管理規定》第六條規定：“載運不可解體物品的超限運輸（以下稱大件運輸）車輛，應當依法辦理有關許可手續，采取有效措施后，按照指定的時間、路線、速度行駛公路。未經許可，不得擅自行駛公路。”從該規定可以看出，基于安全運輸考慮，與一般貨運車輛相比，大件運輸車輛上路有更為嚴格的限制條件，而識別大件運輸車輛則要看所載運的是否為不可解體物品，車貨是否超限。本案中，雙方當事人就如何理解“大件運輸車輛”存在分歧。行政相對人一方認為，車輛所載貨箱僅是其合法拉運卷煙等普通貨物必須的工具，隨車運轉，屬運輸車輛的組成部分，不是商品或貨物；行政機關一方認為，車輛所載貨箱是車輛以外不可解體物品。對此，在相關規定并不明確的情況下，應當考察被訴行政行為處罰依據的立法目的，遵循行政法的解釋原則，運用法律解釋方法作出正確判斷。首先，行政法的主要目的在于規范行政權力的行使、限制行政權力的范圍，避免行政權力擴張而侵害行政相對人的合法利益。因此，在對行政法的解釋出現不同含義時，應當作出有利于行政相對人的解釋。其次，從法律解釋的角度看，一方面，從文義上進行解釋，“物品”應指貨物，不應包含車輛本身；另一方面，從體系上進行解釋，被訴處罰行為所依據的《道路貨物運輸及站場管理規定》第四條及相關條款可知，鼓勵道路貨物采用集裝箱、封閉廂式車和多軸重型車運輸。涉案車輛從云南駛往東北交貨后路經山東，其目的是運送卷煙，貨箱內裝載的是運輸的貨物卷煙，貨箱隨車輛往返，而不是隨卷煙一起交付買受人。因此，涉案貨箱屬于運輸工具的組成部分，既不是貨物，也不是貨物的組成部分，不屬于“大件運輸車輛”中“不可解體物品”的范疇。最后，《道路貨物運輸及站場管理規定》旨在規范道路貨物運輸經營活動，維護道路貨物運輸市場秩序，保障道路貨物運輸安全，保護道路貨物運輸有關各方當事人的合法權益。行政權力的行使應以管理、規范社會秩序為初衷，以保障社會的有序運行。監管執法應與打造法治化營商環境有機統一，寓監管于服務之中，既提高監管效能，又切實加強對企業的服務意識，在規范市場秩序的同時，推動投資和貿易便利化，進一步激發市場活力。因此，行政機關依據《道路貨物運輸及站場管理規定》有關規定，以“超越許可的事項，從事道路貨物運輸經營”為由對相對人予以處罰，過罰不當。鑒于涉案車輛屬于超限運輸車輛，會在一定程度上造成運輸市場的不規范競爭，破壞市場秩序及道路貨物運輸安全，從行政管理的角度看，相對人的行為具有不正當性，行政機關可以按照《超限運輸車輛行駛公路管理規定》依法對其進行處理。

裁判文書

山東省濟南市中級人民法院

行  政  判  決  書

（2019）魯01行終29號

上訴人（一審原告）云南省玉溪市金騰汽車運輸有限公司，住所地云南省玉溪市紅塔區玉帶路黃官社區居委會內。

法定代表人莫云，經理。

委托代理人張曉巖，男，1964年5月13日出生，漢族，住云南省昭通市昭陽區北正街205號附16號，系該公司員工。

被上訴人（一審被告）濟南市交通運輸監察支隊，住所地濟南市歷下區解放東路1號。

法定代表人王繼強，支隊長。

出庭負責人于明光，副支隊長。

委托代理人楊妮、馬詩明，均系該支隊工作人員。

被上訴人（一審被告）濟南市人民政府，住所地濟南市歷下區龍鼎大道1號龍奧大廈。

法定代表人孫述濤，市長。

委托代理人程德臣、孫月，均系濟南市人民政府法制辦公室工作人員。

上訴人云南省玉溪市金騰汽車運輸有限公司（以下簡稱云南金騰運輸公司）因與被上訴人濟南市交通運輸監察支隊（以下簡稱市監察支隊）、被上訴人濟南市人民政府（以下簡稱市政府）行政處罰及行政復議糾紛一案，不服濟南市歷下區人民法院作出的（2018）魯0102行初175號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭進行了審理，現已審理終結。

一審法院查明，2017年6月10日，濟南市公安局交通警察支隊高速公路大隊作出濟公高[2017]0022號《濟南市公安局高速公路交通警察支隊大型車改型違法行為處理移交函》，主要內容為“濟南市交通運輸監察支隊：因2017年6月10日11時00分，駕駛員李尚樂駕駛云F64514/云F2272掛重型集裝箱半掛車，實施擅自改裝機動車外形和技術參數的違法行為，未在高速公路交警支隊處罰。特將車輛移交給貴單位，請接收并辦理相關業務”。2017年6月12日，被告市監察支隊接到移交案件后，作出魯濟交（04）罰案[2017]05010106120003號《立案審批表》，對案件立案調查。同日，被告市監察支隊執法人員在中興停車場對涉案車輛進行檢查，并制作《現場筆錄》、《詢問筆錄》、《勘驗（檢查）筆錄》。經調查發現：云F64514主車、云F2272掛車均取得道路運輸證，主車經營范圍是普通貨運，掛車經營范圍是貨物專用運輸，該車掛車拉有一大型貨箱，車貨總長度為1960厘米、總高度為435厘米，所拉貨箱長度為1600厘米、寬度為300厘米、高度為320厘米。因原告云南金騰運輸公司沒有大型貨物運輸經營許可資質，被告市監察支隊認為其涉嫌超越許可事項從事道路運輸經營。被告市監察支隊對該車進行了證據保全登記，告知原告于2017年6月19日前到被告處接受處理。2017年6月21日，被告市監察支隊向原告作出魯濟交（04）違通[2017]05010106120003號《違法行為通知書》，告知原告擬對其作出罰款貳萬元的處罰決定，并告知有陳述、申辯和要求聽證的權利，原告云南金騰運輸公司委托人承認違法事實，自愿放棄了陳述申辯和聽證的權利。同日，被告市監察支隊作出魯濟交(04)罰[2017]05010106120003號《行政處罰決定書》，認定原告云南金騰運輸公司超越許可的事項，從事道路貨物運輸經營，違反了《道路貨物運輸及站場管理規定》第十八條的規定，依據《道路貨物運輸及站場管理規定》第五十六條第（三）項和《山東省交通運輸行政處罰自由裁量權執行標準》的規定，給予原告罰款貳萬元的行政處罰，并于當日送達了處罰決定書。原告當日繳納罰款貳萬元，被告市監察支隊出具山東省非稅收入通用票據，并將涉案車輛退還給原告云南金騰運輸公司。

一審法院另查明，滇交運管紅塔字530402049383號《中華人民共和國道路運輸證》記載：業戶名稱為云南省玉溪市金騰汽車運輸有限公司；地址為玉溪市紅塔區玉帶路黃官社區居委會內；車輛號牌為云F2272掛；……；車輛（毫米）長14910、寬2480、高1470；經營范圍為貨物專用運輸（集裝箱）。滇交運管紅塔字530402049354號《中華人民共和國道路運輸證》記載：業戶名稱為云南省玉溪市金騰汽車運輸有限公司；地址為玉溪市紅塔區玉帶路黃官社區居委會內；車輛號牌為云F64514；……；車輛（毫米）長7140、寬2495、高3980；經營范圍為普通貨運。機動車行駛證記載號牌號碼為云F64514的車輛類型為重型半掛牽引車、號牌號碼為云F2272掛的車輛類型為重型集裝箱半掛車。

2017年8月30日，被告市政府收到原告云南金騰運輸公司提交的行政復議申請。2017年8月31日，被告市政府向原告云南金騰運輸公司作出濟政復辦補字[2017]176號《補正行政復議申請通知書》，后于同年9月8日收到補正材料。2017年9月12日，被告市政府作出濟政復辦受字[2017]427號《行政復議申請受理通知書》。2017年11月2日，被告市政府作出濟政復決字[2017]427號《行政復議決定書》，主要內容為：“……。根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（一）項之規定，決定如下：維持被申請人作出《行政處罰決定書》（魯濟交(04)罰[2017]05010106120003號）的行政行為。申請人如不服本決定，可以自收到本決定書之日起15日內，依法向人民法院提起行政訴訟。” 

一審法院認為，《中華人民共和國道路運輸條例》第七條第二款、第三款規定：“縣級以上地方人民政府交通主管部門負責組織領導本行政區域的道路運輸管理工作。縣級以上道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作。”《山東省道路運輸條例》第六條規定：“縣級以上人民政府交通運輸行政主管部門負責組織領導本行政區域內的道路運輸管理工作；其所屬的道路運輸管理機構、交通運輸監察機構按照規定的職責具體實施道路運輸管理工作。”被告市監察支隊是經批準依法成立的市級交通運輸主管部門所屬的交通運輸監察機構，根據以上規定，具體負責道路運輸管理工作的實施，依法履行交通運輸路面執法檢查的職責，對于從事道路運輸經營以及道路運輸相關業務過程中的違法行為有查處的職權，具備本案行政處罰主體資格。

本案中，涉案車輛云F2272掛車《道路運輸證》的經營范圍是貨物專用運輸（集裝箱），而集裝箱是具有一定技術標準要求的運輸設備。涉案云F2272掛車上的貨箱長度為1600厘米、寬度為300厘米、高度為320厘米，其規格不符合中華人民共和國國家標準GB/T1413198《系列1集裝箱分類、尺寸和額定質量》中關于集裝箱尺寸的規定，明顯不屬于集裝箱。根據《超限運輸車輛行駛公路管理規定》第三條規定：“本規定所稱超限運輸車輛，是指有下列情形之一的貨物運輸車輛: (一)車貨總高度從地面算起超過4米; (二)車貨總寬度超過2.55米; (三)車貨總長度超過18.1米……”第六條規定：“載運不可解體物品的超限運輸（以下簡稱大件運輸）車輛，應當依法辦理有關許可手續，采取有效措施后，按照指定的時間、路線、速度行駛公路。未經許可，不得擅自行駛公路。”本案中，涉案車輛所拉載貨箱車貨總高度、總寬度、總長度均超過上述規定，明顯屬于超限運輸車輛，而該掛車所拉載貨箱是一個獨立的整體，其與掛車之間相互獨立，且可以分離，并非該掛車組成部分，且該貨箱本身為不可解體的物品，屬于大型物件，應當辦理大型物件運輸許可手續。原告沒有辦理大型物件運輸許可，其運輸行為與其《道路運輸證》的經營范圍不符，故被告市監察支隊認定該車超越許可的事項從事道路運輸經營，事實清楚、證據充分。

被告市監察支隊在作出涉案處罰決定時，按照法律規定履行了立案、調查、作出擬處理決定、告知陳述申辯權利、最終作出處罰決定、退還車輛、文書送達的相關程序事項，程序合法。關于原告所稱被告作出涉案行政處罰未讓原告陳述申辯，屬于程序違法的問題。本案中，被告市監察支隊在作出行政處罰決定之前，已向原告送達《違法行為通知書》，告知原告處罰的事實、依據及其享有陳述、申辯的權利。原告委托代理人李尚樂在陳述申辯書中也明確表示“我承認違法事實，自愿放棄陳述、申辯、聽證的權利，請現在就作出處罰決定”的內容，并在該陳述申辯書中簽字。原告所述與事實不符，不予采信。關于原告認為被告扣押涉案車輛，程序違法的問題。本案中，被告市監察支隊在發現涉案車輛所載貨箱屬于大件物品，超長、超寬、超高，若未消除該違法行為上路行駛存在重大安全隱患的情況下，制作《證據登記保存清單》，并告知原告盡快整改轉運，待原告將違法行為消除后，及時制作《證據登記保存處理決定書》，將涉案車輛返還原告，被告市監察支隊所采取措施并無不當。

《道路貨物運輸及站場管理規定》第十八條規定：“道路貨物運輸經營者應當按照《道路運輸經營許可證》核定的經營范圍從事貨物運輸經營，不得轉讓、出租道路運輸經營許可證件。”第五十六條第（三）項規定：“違反本規定，有下列行為之一的，由縣級以上道路運輸管理機構責令停止經營；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。……（三）超越許可的事項，從事道路貨物運輸經營的。”山東省交通運輸廳魯交政法[2014]1號關于印發《山東省交通運輸行政處罰自由裁量權執行標準》規定：“對初次超越許可事項從事道路貨運經營，違法情節較為輕微及時糾正的，依法減輕或免予處罰。”被告濟南市交通運輸監察支隊對原告云南金騰運輸公司作出罰款2萬元的行政處罰，符合上述法律規定。原告繳納罰款后，被告向其出具了《山東省非稅收入通用票據》，做到了罰繳分離。綜上，被告市監察支隊作出的涉案行政處罰決定事實清楚，證據充分，程序合法，適用法律法規正確。

《中華人民共和國行政復議法》第三十一條規定：“行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。……”本案中，被告市政府于2017年8月30日收到原告云南金騰運輸公司提交的《行政復議申請書》經審查后，向原告作出《補正行政復議申請通知書》，經原告提交補正材料后，被告市政府于2017年9月12日作出《行政復議受理通知書》，后于2017年11月2日依法作出濟政復決字[2017]427號《行政復議決定書》并送達原、被告。綜上，被告市政府作出的濟政復決字[2017]427號《行政復議決定書》程序合法。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決：駁回原告云南金騰運輸公司的訴訟請求；案件受理費50元，由原告云南金騰運輸公司負擔。

上訴人云南金騰運輸公司不服一審判決上訴稱，被上訴人市監察支隊對云F2272掛車輛箱體錯誤性處罰適用法律錯誤、認定事實錯誤。《道路貨物運輸及站場管理規定》第四條規定：“鼓勵道路貨物運輸實行集約化、網絡化經營。鼓勵采用集裝箱、封閉廂式車和多軸重型車運輸。”第六條對車輛的要求是“從事集裝箱運輸的，車輛還應當有固定集裝箱的轉鎖裝置。”上述管理規定沒有限定集裝箱必須是國家標準，更沒有具體規定箱體長、寬、高尺寸。上訴人被處罰車輛有固定集裝箱的轉鎖裝置，是歷年檢測合格的運輸車輛。被上訴人市監察支隊為達到高額罰款目的，捏造為超許可的定性根本就是錯誤的。全國拖掛車上集裝箱有非標集裝箱和標準集裝箱兩大類：標準集裝箱又分為國際標準、國家標準、地方標準、企業標準（行為標準），而每個標準又有無數長、寬、高尺寸的標準。被上訴人市監察支隊無權強行要求合法運營企業、物流單位使用國家標準集裝箱，沒有禁止性法規。被處罰車輛集裝箱體僅只是公司合法拉運卷煙等普通貨物必須的工具，隨車運轉，完全屬運輸工具車輛的組成部分，不是商品或貨物，不需要交付買受人，這是最基本的常識，也符合上述管理規定第三十條“國家鼓勵實行封閉式運輸。道路貨物運輸經營者應當采取有效措施，防止貨物脫落，揚撒等情況發生”的規定。被上訴人市監察支隊為達到高額罰款目的，把該集裝箱歪曲認定為超越許可事項的大型物件，偏離具有完全民事行為能力人的正常理解和判斷，屬于認定事實錯誤。上訴請求：一、撤銷一審法院判決，改判支持上訴人的訴訟請求；二、本案一、二審訴訟費由被上訴人承擔。

被上訴人市監察支隊答辯稱，上訴人行為屬超越許可的事項從事道路貨物運輸經營，上訴人車輛所載貨箱是車輛以外不可解體物品，而非集裝箱。我支隊作出的行政處罰程序合法，過罰相當，符合法律規定。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求二審法院依法維持。

被上訴人市政府答辯稱，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求二審法院依法維持。

各方當事人在一審中提交的證據和依據已隨案卷移送本院，上述證據在一審中已經質證。經審查，本院同意一審法院對證據的認證意見及據此認定的案件事實。

本院認為，本案的爭議問題為：被上訴人市監察支隊作出涉案行政處罰決定適用依據是否正確。

被上訴人市監察支隊作出涉案行政處罰決定的依據是《道路貨物運輸及站場管理規定》第十八條、第五十六條第（三）項。《道路貨物運輸及站場管理規定》第十八條規定：“道路貨物運輸經營者應當按照《道路運輸經營許可證》核定的經營范圍從事貨物運輸經營，不得轉讓、出租道路運輸經營許可證件。”第二十五條規定：“道路貨物運輸經營者運輸大型物件，應當制定道路運輸組織方案。涉及超限運輸的應當按照交通部頒布的《超限運輸車輛行駛公路管理規定》辦理相應的審批手續。”第五十六條第（三）項規定：“違反本規定，有下列行為之一的，由縣級以上道路運輸管理機構責令停止經營；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任……（三）超越許可的事項，從事道路貨物運輸經營的。”《超限運輸車輛行駛公路管理規定》第六條規定：“載運不可解體物品的超限運輸（以下稱大件運輸）車輛，應當依法辦理有關許可手續，采取有效措施后，按照指定的時間、路線、速度行駛公路。未經許可，不得擅自行駛公路。”第四十三條規定：“車輛違法超限運輸的，由公路管理機構根據違法行為的性質、情節和危害程度，按下列規定給予處罰:（一）車貨總高度從地面算起未超過4.2米、總寬度未超過3米且總長度未超過20米的，可以處200元以下罰款；車貨總高度從地面算起未超過4.5米、總寬度未超過3.75米且總長度未超過28米的，處200元以上1000元以下罰款；車貨總高度從地面算起超過4.5米、總寬度超過3.75米或者總長度超過28米的，處1000元以上3000元以下的罰款；……”。

本案中，雙方當事人就如何理解“載運不可解體物品的超限運輸（以下稱大件運輸）車輛”的含義存在分歧。上訴人認為涉案貨箱僅是上訴人合法拉運卷煙等普通貨物必須的工具，隨車運轉，屬運輸車輛的組成部分，不是商品或貨物；被上訴人市監察支隊認為車輛所載貨箱是車輛以外不可解體物品。對于該兩種不同的解釋，本院認為，應當在考察《道路貨物運輸及站場管理規定》立法目的的前提下，遵循行政法的解釋原則，運用法律解釋方法確定法條的真實含義。首先，行政法的主要目的在于規范行政權力的行使、限制行政權力的范圍，避免行政權力擴張而侵害行政相對人的合法利益。因此，在對行政法的解釋出現不同含義時，應當作出有利于行政相對人的解釋。其次，從法律解釋的角度看，一方面，從文義上進行解釋，“物品”應指貨物，不應包含車輛本身；另一方面，從體系上進行解釋，由《道路貨物運輸及站場管理規定》第四條及相關條款可知，鼓勵道路貨物采用集裝箱、封閉廂式車和多軸重型車運輸。涉案車輛從云南駛往東北交貨后路經山東，其目的是運送卷煙，貨箱內裝載的是運輸的貨物卷煙，貨箱隨車輛往返，而不是隨卷煙一起交付買受人。因此，涉案貨箱屬于運輸工具的組成部分，既不是貨物，也不是貨物的組成部分，不屬于“載運不可解體物品的超限運輸（以下稱大件運輸）車輛”中“不可解體物品”的范疇。最后，《道路貨物運輸及站場管理規定》旨在規范道路貨物運輸經營活動，維護道路貨物運輸市場秩序，保障道路貨物運輸安全，保護道路貨物運輸有關各方當事人的合法權益。行政權力的行使應以管理、規范社會秩序為初衷，以保障社會的有序運行。監管執法應與打造法治化營商環境有機統一，寓監管于服務之中，既提高監管效能，又切實加強對企業的服務意識，在規范市場秩序的同時，推動投資和貿易便利化，進一步激發市場活力。本案中，上訴人云南金騰運輸公司云F64514主車、云F2272掛車均取得道路運輸證，主車經營范圍是普通貨運，掛車經營范圍是貨物專用運輸，在全國范圍內進行貨物運輸。本案涉案車貨總長度為1960厘米、總高度為435厘米，屬于超限運輸車輛，會在一定程度上造成運輸市場的不規范競爭，破壞市場秩序及道路貨物運輸安全，從行政管理的角度看，上訴人的行為具有不正當性，按照《超限運輸車輛行駛公路管理規定》第四十三條的規定，應予處罰。但被上訴人市監察支隊以“超越許可的事項，從事道路貨物運輸經營”為由對上訴人予以處罰，過罰不當。故被上訴人市監察支隊依據《道路貨物運輸及站場管理規定》第十八條、第五十六條第（三）項對上訴人進行處罰，被上訴人市政府對處罰決定予以維持的行為，均自行擴大了《道路貨物運輸及站場管理規定》規定的處罰適用范圍，系法律適用不當，應予糾正。當然，本院認定被上訴人市監察支隊作出處罰的法律依據不當，并不等于認可上訴人的行為合法，上訴人應自本案汲取經驗教訓，恪守法律、規范經營。

綜上，一審判決認定事實清楚，但適用法律不當，本院予以糾正。上訴人的上訴理由部分成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項、第八十六條、第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：

一、撤銷濟南市歷下區人民法院（2018）魯0102行初175號行政判決；

二、撤銷被上訴人濟南市人民政府濟政復決字[2017]427號《行政復議決定書》；

三、撤銷被上訴人濟南市交通運輸監察支隊魯濟交(04)罰[2017]05010106120003號《行政處罰決定書》；

四、責令被上訴人濟南市交通運輸監察支隊在本判決生效之日起60日內重新作出行政行為。

一、二審案件受理費各50元，由被上訴人濟南市交通運輸監察支隊負擔。

本判決為終審判決。

審  判  長    孫繼發

審  判  員    張極峰

審  判  員    魏吉鋒

二一九年四月十七日

法 官 助 理   張倩倩

書  記  員    李雪珂