安全高效的貨運系統對經濟增長和帶動就業至關重要，為落實《修復美國地面運輸法案》要求，2020年9月，美國運輸部頒布首個《國家貨運戰略規劃》（以下簡稱《規劃》），評估綜合貨運系統現狀表現和發展制約，明確愿景目標，提出戰略任務，擬成為美國貨運政策制定、投資項目實施和體制機制改革的綱領性文件，對研判我國貨運趨勢、提高貨運行業治理能力和謀劃“十四五”時期貨運發展重點具有參考意義。

美國貨運現狀及問題

（一）美國貨運基本情況

美國擁有約400萬英里公路、14萬英里鐵路、2.5萬英里內河（含五大湖，下同）及沿海航道、280萬英里管道和超過5000個公共機場組成的強大基礎設施網絡，2018年日均完成貨運量約5100萬噸、價值520億美元。2017年度各方式貨運結構情況見表1。

表1 2017年美國貨運結構情況

分方式看，公路是750英里以內貨運的首選方式，2018年度商用貨車流量約占全國公路交通量的9%，占州際公路交通量的15%，占農村地區州際公路交通量的比例高達24%;鐵路是750—2000英里貨運的主要方式，主要承運煤炭、化工、農產品等大宗物資，同時集裝箱承運量快速增長，承擔（含多式聯運）全社會將近15%貨運量;內河和沿海運輸主要承擔煤炭、原油和糧食等大宗及農用物資運輸，2018年度完成貨運量24.38億噸;民航主要承擔高附加值長距離貨運，樞紐化特征明顯，2017年度孟菲斯、安克雷奇、路易斯維爾三座機場承擔全美民航卸貨量的三分之一;管道主要承運原油、成品油和天然氣制品等，是液體、氣體能源的主要運輸方式。

（二）主要貨類流通情況

2018年，美國砂石、礦石、煤炭、石油天然氣、糧食食品等大宗貨物運輸量約占全社會貨運量的68.0%，占全社會貨物價值量的25.8%;電子產品、機動車、混合貨物（主要是食品）、汽油和機械等相對高價值貨物占據全社會貨運量的36.8%，占全社會貨物價值量的57.9%。另外，國際貿易貨物運輸是貨運系統重要組成部分，進出口貨運量約占全社會貨運量的18%。依據多來源數據，《規劃》預計未來20年美國貨運需求年均增速約為1.2%，2018—2045年每噸貨物價值將從1016美元/噸增長至1455美元/噸，公路運輸增速將相對更快，預計大型卡車運輸量年均增長1.5%左右，具體預測值見表2。由此可見，《規劃》認為美國貨運量還會長期持續增長，民航增幅搖搖領先，公路次之，管道、鐵路和水運稍慢且增幅相近，反映其更看好高附加值長距離貨運市場發展前景。

表2 2020-2045年美國各方式貨運量預測（億噸）

（三）重點部門流通情況

農業、能源、自然資源和制造業及零售是高度依賴貨運并對國民經濟至關重要的四大部門。農業部門，2017年農產品貨物周轉量占到全美貨物周轉量的近三分之一，其中公路是最主要運輸方式，尤其是在短距離運輸方面;2019年內河承運了約7000萬美噸（2000磅，907.19千克）公里周轉量，鐵路承擔約1.57億美噸運輸量、貨物周轉量占比在30%左右。能源部門，管道是最主要原油承運方式，2018年美國煉油廠原油的管道集運比例約為84%;天然氣出口量快速增長，主要通過管道輸送至加拿大和墨西哥;鐵路是煤炭主要運輸方式，2018年鐵路承擔美國69%的煤炭運輸，煤炭運輸占鐵路貨運量的31%、占總收入的16%，水路煤炭運量2.2億美噸;鐵路是乙醇運輸主要方式，占到乙醇運輸量的60%—70%。自然資源部門，鐵路和水運為主要承運方式，鐵路承擔超過50%金屬礦石運輸，水運承擔約18%。制造業及零售部門，運輸成本分別占批發零售產值和制造業產值的9%和3.6%，集裝箱是最主要的運輸形態，且多式聯運比例較高。

（四）存在的主要問題

當前美國貨運系統面臨的挑戰主要包括安全風險、交通擁堵和基礎設施老化，并受制度、資金和監管規定等制約。安全風險方面，2017年有5340人死于貨運相關交通事故。其中，公路造成4761人死亡、約10.2萬人受傷，占所有公路交通死亡人數12.8%。交通擁堵方面，2018年交通擁堵約給公路貨運業造成745億美元的損失，相當于42.5萬名卡車司機全年的勞動產出，預計隨著城市人口和電子商務快速增長，貨運擁堵狀況還會加劇。基礎設施方面，按照聯邦公路局評價標準，有46163座橋梁狀況較差，另有約6.2萬座橋梁需采取限載措施。同期用于貨運基礎設施上的資金也一直不足，在考慮通脹情況下甚至有所下降。

《規劃》目標及任務

美國綜合貨運系統發展愿景為通過安全可靠的供應鏈體系，高效無縫地鏈接國內外市場上生產商、托運人和消費者，加強美國經濟競爭力。為實現愿景，政府重點工作主要圍繞安全可靠、基礎設施、科技創新等三方面展開。

（一）聯邦政府作用

州際、國際貿易對推動美國經濟增長至關重要，推動貨物安全、高效、可靠運輸是聯邦政府的主要責任。《規劃》明確美國運輸部主要發揮以下四方面作用，一是在滿足安全和環保要求前提下，簡化或取消抑制供應鏈效率提升、制約創新活力釋放、增加托運人或消費者成本的不必要的規章制度;二是簡化州際政策法規，加強跨部門、跨司法管轄區域和跨方式統籌協調，促進各方式互聯互通和有效投資，打通“最后一公里”;三是提供有針對性的聯邦層面資源和財政援助，支持具有重大國民經濟效益的貨運項目;四是開展貨運數據采集和研究分析的投資，以提高各州和其他地方機構評估解決貨運難題的能力。

（二）安全可靠方面

安全是美國運輸部的首要戰略目標，《規劃》確定貨運安全性目標為提高國家貨運系統的安全性和恢復力，力求保護貨運系統免受自然和人為災害影響，并加快反應速度，以迅速恢復人員、貨物和服務的安全流動。為實現這一目標，美國運輸部將致力于支持合作伙伴和利益相關者參與提高貨運流動性、農村安全、安全駕駛行為、災后社區恢復和效率提升創新等方面行動，具體行動包括：支持自動化、連通性和安全相關技術的研發應用，推動當前安全性監督和安保程序現代化改造，采取措施減少疲勞和人為錯誤對貨運安全的影響，減少客貨運之間沖突，提高貨運系統的彈性和恢復速度等。

（三）基礎設施方面

基礎設施是貨運系統運行基礎，《規劃》確定貨運基礎設施目標為對貨運基礎設施和運營進行現代化改造，以發展經濟、提高競爭力并改善生活質量。為實現這一目標，需要有針對性的設施投資，以提高貨運系統的效率和各方式之間連通性，促進投資與日益增長的貨運需求同步，打通貨運系統瓶頸，滿足基礎設施維修和現代化需求，降低物流成本，提升經濟競爭力。具體任務包括：為貨運能力提升的針對性投資提供資金;綜合運輸規劃中增加對貨運的考慮;優先考慮有利于多式聯運的項目，提高“最初和最后一公里”和主要貿易口岸貨運量;實施先進的貨運系統管理和運營實踐;促進城鄉社區就業增長和增強經濟競爭力;減少貨運系統對社區的影響。

（四）科技創新方面

創新是任何行業領域發展的不竭動力，《規劃》確定貨運創新目標為通過支持數據、技術和勞動力能力提升為長遠發展奠定基礎，促進貨運全系統性能提升。為推動技術和商業創新應用，美國運輸部將聚焦于新技術、數據分析工具等應用推廣，強化創新型貨運技術研發應用的推動者角色，提高貨物運輸效率和安全性。具體的任務包括：支持自動化和車聯網技術開發應用，支持無人機系統技術安全部署，精簡或取消部分不適用法規，完善貨運數據分析、建模以及分析模型工具，增強勞動力專業能力，投資于貨運領域研究工作，制定針對貨運領域創新的監管框架。

對提升我國貨運行業治理能力的啟示

中美兩國國土空間開發格局和資源產業布局有相似之處，美國貨運現狀數據資料較我國更加詳實具體，所反映的方式結構、主要貨類和各部門貨物流通情況，對于我國分析貨運系統現狀和趨勢具有重要參考意義，所反映的安全、交通擁堵方面問題在我國同樣突出。參考美國貨運發展愿景和重點任務的制定，對我國加強貨運行業治理具有借鑒意義。

（一）提高貨運行業認知能力和治理站位

《規劃》對美國貨運現狀理解認識具有明顯從宏觀經濟戰略高度和全社會開闊視角分析的特點，政府掌握有能源、工業原材料、糧食、汽車工業品等貨物流量流向和具體通道承運數據，而且分析了農業、能源、自然資源和制造業四大部門貨物流通情況。這些數據情況是分析貨運與經濟運行銜接、推動綜合運輸更好發揮對宏觀經濟支撐作用的基礎。《規劃》在對貨運功能和面臨形勢分析時，始終將貨運與人口、經濟增長、就業及勞動力、科技應用、供應鏈系統、城鄉空間布局緊密關聯，確定的發展愿景較之我國提出的“綠色、安全、高效、智能”的行業視角要更為宏觀。因此，建議借鑒美國相關商流調查做法，由國家統計部門每5年左右組織一次商流調查，真正把交通、物流、產業之間關系摸清楚，為做好交通運輸與國民經濟銜接、編制相關發展規劃、保障產業鏈供應鏈安全穩定提供更有力的決策支撐。

（二）將交通安全可靠納入國家安全戰略

《規劃》明確安全是美國運輸部的首要戰略目標，確保擁有世界上最安全、最高效和最現代化交通系統是美國運輸部的使命，安全可靠的供應鏈體系是美國貨運系統發展愿景，可見美國對貨運系統安全可靠性的超常規重視。而我國交通發展的巨大成就還突出體現在基礎設施和運輸能力的躍升，交通發展安全和效率失衡問題較突出，重大交通事故依然頻發，每年道路交通事故死亡人數超過5萬，因交通致殘的人口基數龐大，成為了國家發展的重大損失和負擔，新冠肺炎疫情期間，物資保供問題也反映出我國貨運可靠性的不足。因此，建議“十四五”時期把交通運輸安全可靠置于前所未有的高度來考慮，將交通安全可靠性列為國家安全戰略的重要組成部分，將交通事故指標納入人民對美好生活向往滿足程度的考核評價范圍，將交通安全水平和快速反應恢復能力作為相關部門工作績效的重點。

（三）在交通科技研發應用方面積極作為

《規劃》提出美國運輸部將投資于貨運數據分析、模型研發應用等，以提高各州及地方機構評估和解決貨運問題的能力，將會聚焦于新興技術、數據分析工具的應用推廣，發揮創新型貨運技術應用的推動者角色，明顯較此前美國國家交通戰略（或白皮書）更加重視科技創新工作。在我國，科技創新一直是綜合交通規劃重要組成部分，但是在如何推動科技引入上卻缺少針對性強的操作措施，行業監管職能強于行業推動作用。新一輪的科技革命和產業變革方興未艾，“十四五”時期可能成為新技術在交通領域應用的井噴階段，甚至顛覆行業內部分既有模式形態。因此，建議“十四五”時期應突出重視利用新技術為貨運發展賦能，主動推動新興技術研發試點和推廣應用，提早介入、爭取工作主動性，做好新興技術可能導致顛覆性變革情況下的政策預案。