國(guó)際航權(quán)具有“主權(quán)性”、“經(jīng)濟(jì)性”和“稀缺性”，是市場(chǎng)主體從事國(guó)際航空運(yùn)輸服務(wù)的基本前提，也是提高國(guó)際航空競(jìng)爭(zhēng)力的重要資源。如何合理高效分配現(xiàn)有航權(quán)，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化是政府和企業(yè)共同關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。因此，國(guó)際航權(quán)配置機(jī)制設(shè)計(jì)的優(yōu)化，對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)主體活力，提供高質(zhì)量的航空運(yùn)輸服務(wù)，形成公平合理、有序競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

       同時(shí)，我國(guó)民航將進(jìn)入發(fā)展階段轉(zhuǎn)換期、發(fā)展質(zhì)量提升期和發(fā)展格局拓展期的“三期疊加”階段，完善現(xiàn)有國(guó)際航權(quán)分配與使用機(jī)制，在政策上有效引導(dǎo)航空公司積極拓展國(guó)際市場(chǎng)、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，加快構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，也是“十四五”時(shí)期和未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)民航高質(zhì)量發(fā)展和新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)的內(nèi)在要求。

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我國(guó)國(guó)際航權(quán)分配政策現(xiàn)狀及評(píng)價(jià)

政策現(xiàn)狀

       2009年，民航局制定了《國(guó)際航權(quán)分配與使用管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）。考慮到當(dāng)時(shí)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展實(shí)際，《暫行辦法》對(duì)國(guó)際航線側(cè)重于市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。然而，《暫行辦法》的航線準(zhǔn)入原則并不完善，缺乏量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，事后監(jiān)管也較為薄弱。

       隨著我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)不斷開(kāi)放，航空公司開(kāi)辟?lài)?guó)際航線的積極性高漲，國(guó)際航空樞紐初具規(guī)模，國(guó)內(nèi)航空公司的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力逐步增強(qiáng)。我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展環(huán)境的變化，要求有序擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)。為適應(yīng)我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展進(jìn)入新階段的需要，更加公平、公正、公開(kāi)地配置國(guó)際航權(quán)資源，2018年，民航局制定了《國(guó)際航權(quán)資源配置與使用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。相比之前的《暫行辦法》，該《辦法》條件明確、量化評(píng)定、程序清晰，最大限度減少自由裁量權(quán)，能夠更好適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展新形勢(shì)，有利于更好建立科學(xué)合理的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

政策評(píng)價(jià)

       1. 評(píng)價(jià)方法——模糊綜合評(píng)價(jià)法

       （1）基本原理

       模糊綜合評(píng)價(jià)借助模糊數(shù)學(xué)的一些概念，對(duì)實(shí)際的綜合評(píng)價(jià)問(wèn)題提供評(píng)價(jià)，即模糊綜合評(píng)價(jià)以模糊數(shù)學(xué)為基礎(chǔ)，應(yīng)用模糊關(guān)系合成原理，將一些邊界不清、不易定量的因素定量化，進(jìn)而進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)的一種方法。

       首先把一個(gè)具體的綜合評(píng)價(jià)問(wèn)題提取出若干評(píng)價(jià)指標(biāo)（影響因素），設(shè)置評(píng)語(yǔ)集；再分別確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重向量和權(quán)重判斷矩陣（模糊關(guān)系矩陣），將矩陣與指標(biāo)權(quán)重向量進(jìn)行模糊運(yùn)算和歸一化，得到模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。

       在確定模糊關(guān)系矩陣時(shí)，一般是由專(zhuān)家或與評(píng)價(jià)問(wèn)題相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員依據(jù)評(píng)判等級(jí)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行投票，然后統(tǒng)計(jì)票數(shù)結(jié)果。常用的模糊運(yùn)算規(guī)則有主因素突出型和加權(quán)平均型，為綜合利用權(quán)重向量矩陣和權(quán)重判斷矩陣信息，本研究采用加權(quán)平均型運(yùn)算規(guī)則。同時(shí)，本研究評(píng)語(yǔ)集設(shè)置為五種程度：{較差、差、一般、好、較好}。

     （2）方法特點(diǎn)

       方法優(yōu)點(diǎn)：一是通過(guò)精確的數(shù)字手段處理模糊的評(píng)價(jià)對(duì)象，使定性問(wèn)題定量化，提高政策評(píng)估的準(zhǔn)確性；二是評(píng)價(jià)結(jié)果是一個(gè)向量，不是一個(gè)點(diǎn)值，包含的信息比較豐富，既可以比較準(zhǔn)確的刻畫(huà)被評(píng)價(jià)對(duì)象，又可以進(jìn)一步加工，得到參考信息。

       方法缺點(diǎn)：指標(biāo)集個(gè)數(shù)較大時(shí)，在權(quán)重向量和為1的條件約束下，相對(duì)隸屬度權(quán)系數(shù)往往偏小，權(quán)重向量與模糊矩陣不匹配，結(jié)果會(huì)出現(xiàn)超模糊現(xiàn)象，分辨率差。由于本研究指標(biāo)集個(gè)數(shù)較小（不超過(guò)6個(gè)因素），因此不會(huì)出現(xiàn)超模糊現(xiàn)象。

     （3）評(píng)價(jià)思路

       本研究采用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)我國(guó)國(guó)際航權(quán)分配政策的制定、實(shí)施和效果進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，從而提煉出當(dāng)前我國(guó)國(guó)際航權(quán)分配政策存在的短板和問(wèn)題，為后續(xù)完善政策發(fā)展思路提供決策參考。

圖1 國(guó)際航權(quán)分配政策評(píng)價(jià)思路

       為此，按照本研究的評(píng)價(jià)思路，本研究共設(shè)計(jì)了用于模糊綜合評(píng)價(jià)的調(diào)查問(wèn)卷。為提高問(wèn)卷的有效率和評(píng)估的可信度，增加了被訪者的基本信息部分，包括身份（行業(yè)管理者、科研工作者、航司工作者、機(jī)場(chǎng)工作者、其他）、從業(yè)年限、以及對(duì)調(diào)查內(nèi)容的了解程度等內(nèi)容。在具體分析中，本研究剔除從業(yè)年限為2年及以下、對(duì)調(diào)查內(nèi)容了解程度低和較低的樣本。

       2. 政策評(píng)價(jià)結(jié)果

      從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，我國(guó)《國(guó)際航權(quán)資源配置與使用管理辦法》的制定、執(zhí)行和效果均較好。政策制定方面，較好地規(guī)范了航權(quán)資源配置與使用，適應(yīng)我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展環(huán)境變化；政策執(zhí)行方面，航權(quán)資源配置與使用規(guī)則公平、公開(kāi)、公正，落實(shí)到位；政策效果方面，較好地提高了我國(guó)國(guó)際航空競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了航空公司理性競(jìng)爭(zhēng)、差異化經(jīng)營(yíng)。

表1 我國(guó)《國(guó)際航權(quán)資源配置與使用管理辦法》評(píng)估模糊關(guān)系矩陣

       經(jīng)模糊運(yùn)算，我國(guó)《國(guó)際航權(quán)資源配置與使用管理辦法》評(píng)估量化綜合評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，較好的隸屬度為0.475，綜合得分為4.242。總體而言，我國(guó)《國(guó)際航權(quán)資源配置與使用管理辦法》較好。

表2 我國(guó)《國(guó)際航權(quán)資源配置與使用管理辦法》量化總體評(píng)價(jià)

       同時(shí)也應(yīng)該看到，現(xiàn)有國(guó)際航權(quán)分配政策在適應(yīng)我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展環(huán)境變化和政策執(zhí)行方面（航權(quán)資源配置與使用規(guī)則公平、公開(kāi)、公正，落實(shí)到位）仍有提升空間。

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國(guó)際航權(quán)分配經(jīng)驗(yàn)借鑒

澳大利亞

       澳大利亞國(guó)際航空服務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)分配航權(quán)給澳大利亞的航司以運(yùn)營(yíng)國(guó)際航線。國(guó)際航空服務(wù)委員會(huì)在分配航權(quán)時(shí)采用公共利益標(biāo)準(zhǔn)。在評(píng)估公共利益時(shí)，委員會(huì)將首先考慮澳大利亞承運(yùn)人是否有足夠的能力獲得必要的許可以在該航線上運(yùn)營(yíng)并實(shí)施其申請(qǐng)。

        此外，委員會(huì)還考慮航權(quán)分配所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)利益，包括：

• 需要澳大利亞的承運(yùn)人能夠有效地與其他國(guó)家的承運(yùn)人進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；

• 某條航線上的航空公司數(shù)量以及澳大利亞航空公司之間現(xiàn)有的運(yùn)力分布情況；

• 降低關(guān)稅、增加服務(wù)選擇和班次以及創(chuàng)新服務(wù)差異化的前景；

• 航空公司打算為自己運(yùn)營(yíng)的飛機(jī)提供運(yùn)力的程度。

• 國(guó)際航空服務(wù)委員會(huì)還會(huì)考慮的其他公共利益包括消費(fèi)者利益、貿(mào)易利益、民航產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及它認(rèn)為相關(guān)的任何其他標(biāo)準(zhǔn)。

• 新加坡

       新加坡專(zhuān)門(mén)成立了航權(quán)委員會(huì)，新加坡航空航行(航空服務(wù)牌照)條例為航權(quán)委員會(huì)依據(jù)航空運(yùn)輸協(xié)定（ASA）在考慮授予或更新定期航空服務(wù)牌照的申請(qǐng)時(shí)提供了一個(gè)可能考慮的廣泛事項(xiàng)清單。包括:

• 航空公司的國(guó)籍，包括成立地點(diǎn)和對(duì)該航空公司擁有實(shí)質(zhì)性所有權(quán)和有效控制權(quán)的人員的國(guó)籍；

• 航空公司的財(cái)力和維持充足、令人滿意、安全及效率的航空服務(wù)的能力；

• 相關(guān)航權(quán)的可得性；

該航空公司提出的航空服務(wù)的細(xì)節(jié)包括：

• 需要服務(wù)的城市和航線；

• 飛機(jī)類(lèi)型；

• 擬提供航空服務(wù)的班次、運(yùn)力及時(shí)間表；

• 運(yùn)載的交通類(lèi)別；

• 應(yīng)收取的關(guān)稅及關(guān)稅條件；

• 預(yù)期負(fù)載系數(shù)；

• 為避免在提供上述航空服務(wù)時(shí)蒙受任何經(jīng)濟(jì)損失而必須達(dá)到的預(yù)期客運(yùn)量；

• 建議的航空服務(wù)開(kāi)始日期，以及該航空公司迅速進(jìn)入航空服務(wù)市場(chǎng)的能力；

• 提供的航空服務(wù)的性質(zhì)，包括與任何其他航空公司的任何聯(lián)合服務(wù)、代碼共享和其他安排；

• 航空公司的經(jīng)營(yíng)策略；

• 符合國(guó)際民用航空有關(guān)操作和安全標(biāo)準(zhǔn)的要求。

馬來(lái)西亞

       根據(jù)第771號(hào)法案第66節(jié)規(guī)定，馬來(lái)西亞的航權(quán)管理和分配由馬來(lái)西亞航空委員會(huì)（MAVCOM）負(fù)責(zé)。在此過(guò)程中，MAVCOM可能會(huì)考慮以下相關(guān)因素:

• 航空公司提供航空運(yùn)輸服務(wù)的表現(xiàn)；

• 對(duì)消費(fèi)者、民航行業(yè)和公共利益的影響；

• 將同一航線的航權(quán)分配給兩家或多家航空公司的好處；

• 航空公司之間提供航空運(yùn)輸服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。

       馬來(lái)西亞航權(quán)分配是通過(guò)一種透明和包容的過(guò)程來(lái)實(shí)施的，該過(guò)程適用于國(guó)內(nèi)和國(guó)際航權(quán)的分配。在收到馬來(lái)西亞航空公司關(guān)于特定航線的航權(quán)申請(qǐng)后，MAVCOM將通知所有其他馬來(lái)西亞航空公司。這些其他航空公司可以在指定期限內(nèi)提交競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)，或提交反對(duì)意見(jiàn)、保留意見(jiàn)或陳述。在考慮所有相關(guān)因素和來(lái)自其他航空公司的反饋后，MAVCOM將決定上述航權(quán)的分配，成功的航空公司將獲得航權(quán)證書(shū)。

       此外，MAVCOM會(huì)將航權(quán)分配的決定以及馬來(lái)西亞ASAs中已生效航權(quán)摘要公布在其網(wǎng)站上。

羅馬尼亞

       羅馬尼亞有限的國(guó)際航權(quán)分配由羅馬尼亞交通部負(fù)責(zé)、由交通部的民用航空總局負(fù)責(zé)具體實(shí)施。羅馬尼亞交通部2007年第269號(hào)指令中明確了指定共同體承運(yùn)人使用羅馬尼亞與非歐盟國(guó)家之間航權(quán)的相關(guān)條件。

       在有限航權(quán)的航線上，競(jìng)爭(zhēng)性的未使用航權(quán)申請(qǐng)須由民航總局按下列準(zhǔn)則進(jìn)行評(píng)估:

• 滿足航空運(yùn)輸需求(提供服務(wù)的班次和運(yùn)力、直接或間接服務(wù)、營(yíng)運(yùn)天數(shù)等)；

• 提供關(guān)于服務(wù)可持續(xù)性至少兩年的保證；

• 擬開(kāi)始運(yùn)作的日期和期間；

• 提供給消費(fèi)者服務(wù)的可獲得性(票務(wù)銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等)；

• 關(guān)稅政策，包括票價(jià)；

• 提供服務(wù)與現(xiàn)有航線網(wǎng)絡(luò)連接性(如有)；

• 飛機(jī)在環(huán)境方面的表現(xiàn)，包括噪音污染。

       同時(shí)，羅馬尼亞交通部還將在以下情況下撤銷(xiāo)已簽發(fā)的指定：

• 承運(yùn)人自指定之日起6個(gè)月內(nèi)未開(kāi)始在該指定航線上經(jīng)營(yíng)航空服務(wù)；

• 航空服務(wù)中斷并在六個(gè)月內(nèi)未恢復(fù)，由于指定承運(yùn)人無(wú)法控制的情況所致除外；

• 其他國(guó)家的民航主管部門(mén)未向指定的承運(yùn)人授予經(jīng)營(yíng)授權(quán)，或撤銷(xiāo)該授權(quán)；

• 該承運(yùn)人已通知羅馬尼亞民航總局其打算停止?fàn)I運(yùn)有關(guān)航線；

• 承運(yùn)人未遵守其在航班班次、運(yùn)力、運(yùn)價(jià)、客票分配等方面作出的承諾；

• 承運(yùn)人一再拖欠羅馬尼亞機(jī)場(chǎng)或航空導(dǎo)航服務(wù)提供者費(fèi)用。

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政策建議

       一是完善航權(quán)配置機(jī)制設(shè)計(jì)，將市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)納入航權(quán)分配政策。在充分考慮消費(fèi)者利益、樞紐導(dǎo)向、資源使用效率、企業(yè)表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，增加市場(chǎng)需求與經(jīng)濟(jì)效益維度的考量，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高航權(quán)利用的質(zhì)量、航線網(wǎng)絡(luò)的韌性和航司的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。建議要求航空公司在申請(qǐng)有運(yùn)力限制的遠(yuǎn)程國(guó)際航線時(shí)，同時(shí)提交市場(chǎng)前景分析報(bào)告，對(duì)該航司在此航線上未來(lái)（如2年）的市場(chǎng)規(guī)模、競(jìng)爭(zhēng)情況、盈利能力等進(jìn)行綜合研判，并將此報(bào)告作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)納入航權(quán)配置評(píng)判體系。此外，在現(xiàn)有國(guó)際航權(quán)配置政策定量評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，允許航司之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性申請(qǐng)，或提交反對(duì)意見(jiàn)、保留意見(jiàn)或陳述，體現(xiàn)透明性和包容性。

       二是加強(qiáng)航權(quán)配置監(jiān)管力度，提高國(guó)際航權(quán)使用效率和航空公司運(yùn)營(yíng)品質(zhì)。完善關(guān)于航權(quán)的清理和監(jiān)測(cè)機(jī)制，動(dòng)態(tài)監(jiān)控航空公司航權(quán)使用現(xiàn)狀，對(duì)利用不充分的航權(quán)予以快速收回。建議定期對(duì)已分配的二類(lèi)遠(yuǎn)程航線進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)照其申請(qǐng)時(shí)提交的市場(chǎng)前景分析報(bào)告，對(duì)于偏離預(yù)期目標(biāo)一定程度（如50%以上）的航空公司，下一周期將其航權(quán)額度予以重新配置，該航空公司可根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略選擇是否再次參與競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于二類(lèi)非遠(yuǎn)程航線，建議側(cè)重于航線運(yùn)營(yíng)品質(zhì)指標(biāo)，如執(zhí)行率、正常率和客座率等。

       三是探討專(zhuān)門(mén)成立航權(quán)委員會(huì)，充分發(fā)揮航權(quán)配置在提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力中的關(guān)鍵作用。航權(quán)委員會(huì)的主要職責(zé)在于國(guó)際航權(quán)的配置和管理，以?xún)?yōu)化我國(guó)國(guó)際航線網(wǎng)絡(luò)布局和提高航司國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為主要目標(biāo)，統(tǒng)籌公共利益、行業(yè)利益和公眾利益，加強(qiáng)對(duì)交通強(qiáng)國(guó)和新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的支撐作用和先導(dǎo)作用。建議以航權(quán)委員會(huì)為抓手，增強(qiáng)我國(guó)航權(quán)配置政策的制定、執(zhí)行和效果管控和對(duì)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展環(huán)境變化的適應(yīng)性，及時(shí)掌握國(guó)際航空市場(chǎng)變動(dòng)趨勢(shì)和航權(quán)資源供需結(jié)構(gòu)，注重前瞻性政策研究，強(qiáng)化市場(chǎng)引導(dǎo)和戰(zhàn)略功能。此外，還應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際航權(quán)配置中對(duì)航司的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管（如反壟斷）、以及對(duì)突發(fā)公共事件（如新冠肺炎疫情）情形下臨時(shí)性航權(quán)安排的管理。

作者：中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院 航空運(yùn)輸研究所 劉月 劉廣茜