中國是一個幅員廣闊的大國，各地區資源稟賦狀況千差萬別，經濟發展階段明顯不同，商業習俗也存在較大差異，尤其是存在經濟發展的不平衡狀態。地區發展存在失衡，這是中國經濟發展的客觀事實，也是一個長期存在的老問題和大問題，沒有人可以否認，更不能刻意回避。既然地區存在差異，那么在經濟發展道路上就不可能實行統一的發展模式，更不可能走千篇一律的發展路徑，同樣在實現“雙碳”目標之路徑上更不可能同步走，肯定需要因地制宜、因時制宜，采取差異化的實現路徑。

NO.1

“雙碳”目標差異化初見端倪

目前，伴隨著國家“雙碳“目標的提出，無論是中國的哪個區域，都面臨著如何應對挑戰的形勢，大多數地區目前都處于實現“碳達峰”的過程之中，而且個別地區已經對外宣示，承諾可以在國內率先實現“碳達峰”目標。在東部地區，由于經濟發展處于領先地位，而且主要城市均已經進入發達國家的經濟發展階段，經濟結構調整已經初步見效，由傳統的以制造業為主的經濟結構轉向以服務業為主的經濟結構，導致實現“碳達峰”的壓力和阻力相對較小，基本具備了在全國范圍內率先實現“碳達峰”乃至率先實現“碳中和”的基礎。

以北京為例，作為共和國的首都，經濟和社會發展程度很高，基本上走完了工業化階段，經濟結構基本上以第三產業為主，因此“碳達峰”已經成為歷史，下一步重點工作是推進實現“碳中和”目標的步伐，預計在國內肯定會率先實現“碳中和”目標。在良好的基礎之上，北京市政府提出，在“十四五”期間碳排放要穩中有降，其實就是要盡可能地縮短“碳達峰”之后的高位平臺期，盡早實現“碳中和”目標。

再說一說上海，眾所周知，這個國際化大都市處于中國經濟最發達的長江三角洲地區，在中國經濟社會發展中起到“領跑者”或“火車頭”的作用，其經濟發展狀況甚至也直接影響到世界經濟的發展，可見這個城市擁有的獨特角色和特殊地位。目前，上海市政府已經明確提出，在2025年前要實現“碳達峰”，比國家設定的目標時限早了五年時間，可以說是國家實現“雙碳”目標的關鍵引領者之一。

除了上述兩個特大城市之外，中國其他東部發達地區的省份或城市也都表示要率先實現“碳達峰”目標，比如江蘇、福建、廣東、天津和海南等省份已經提出要率先實現“碳達峰”目標，盡管時間點可能不盡相同，但既然是要率先達峰，那么意味著一定是要早于2030年實現“碳達峰”這一重要目標。

當然，同樣屬于東部地區的省份，并沒有全部在“碳達峰”方面采取相同的目標宣示，比如東北三省、山東等省份似乎對自身率先實現“碳達峰”尚未有足夠的信心，因此還沒有提出達峰的具體時間表，說明各地確實存在較大的差異性。此外，個別西部省份也不甘落后，比如青海和西藏等也都提出了率先實現“碳達峰”的戰略目標，這也有利于提高整個中國實現“碳達峰”目標的信心，更給我們實現“雙碳”目標提供了良好基礎。

NO.2

“雙碳”目標具有前期基礎

中國在應對氣候變化方面，并非是起于國家制定“雙碳”目標，而在此之前中國就已經開始部署這項工作。在過去十幾年前，中國政府就已經開始著手溫室氣體減排工作，積極鼓勵各地進行試點，這種做法完全符合中國改革開放以來采取的漸進式推進某項事業發展的傳統思維和政策取向，實施任何一項重大的改革其實都是從試點開始。

自2010年以來，中國開始在某些城市進行二氧化碳減排試點，而且不少試點城市都正式提出過“碳達峰”的目標和時間表，比如有的城市提出在2020年前實現“碳達峰”，也有試點城市提出在2025年前實現“碳達峰”。然而，從試點目標來看，不少城市提出的“碳達峰”目標或許無法實現，這有這些城市自身的資源稟賦和經濟發展階段的約束，當然也與國家沒有正視提出實現“碳達峰”和“碳中和”的目標和時間表有關。

在我們中國，根據歷史經驗來看，如果中央政府沒有提出剛性的目標，如果中央政策對地方政府沒有硬約束，沒有硬考核，沒有激勵機制，那么單獨依靠地方政府的自主性、主動性就很難實現政策落地和目標落實。從現實情況來看，國家出臺了“雙碳”目標，已經有了比較清晰的時間表和路線圖，這對地方政府來說就是硬約束，地方政府包括以往的試點城市便可以根據形勢變化調整以往的政策，也應該需要“回頭看”，研究和分析以往政策的科學性和精準性。

NO.3

“雙碳”目標需要有創新思維

在國家實現“雙碳”的共同目標下，中國各地顯然需要協同發展，需要分步實施和推進，需要各地分階段實現，而不是整體上一步到位。從時間上，中國各地難以實現同步推進，其實在實施路線圖上，由于各地區資源稟賦和經濟發展差異較大，因此也不可能采取統一的路徑。在此背景之下，中國中央政府在制定具體的地方考核指標過程中，其實也難以制定“一刀切”的指標體系，制定指標應該考慮到地區差異，切忌采取武斷、片面化、死板的指標，避免造成對各地區造成事實上的不公，進而影響“雙碳”目標的推進。

按照中國以往經驗，各類考核指標往往采取比較固化的層層分解方法，將指標下達到各個地方政府，而這種分解方法往往只是考慮到歷史數據，很難形成適應各地差異性的考核指標體系，造成考核不公平現象的產生。對于“雙碳”目標來說，尤其是對于“碳中和”目標來說，需要一個十分復雜的過程，需要較長的時間周期，時間跨度也比較長，而且內容涉及到經濟社會發展的諸多方面，以往采取的“一刀切”式的指標分解方法，顯然會存在很大的缺陷或明顯不足，造成區域之間的不平等和不公平，進而不利于整體上全面推進。為了推進“雙碳”目標實現，中國需要在指標設計和部署方面有創新思維，有全新思路，更需要有可操作性的路徑，應該避免簡單的指標層層分解做法，尤其不能采取全國各地“千篇一律”、“一刀切”的做法。

各地制定實現“雙碳”目標的過程很不簡單，絕對不是簡單的數學題，比如加法或減法那么簡單，必須有充足的科學論證，數據要準確，預測要科學，目標要適度，進度要有節奏，盡最大努力避免出現政策反復。根據以往習慣，地方政府在制定某些指標時，往往采取簡單化的處理方式，比如簡單地計算一下過去的數據，然后再簡單化地預測一下未來經濟增長速度和能源消耗速度，并且簡單化地預測一下能源結構，大體上匡算一下，碳排放數據就得到了。其實，根據歷史經驗和教訓，如果按照以往做法測算碳排放數據，進而制定未來控制碳排放的指標，很有可能是不科學的，結果也難以準確，談論精準更是不可能。

NO.4

“雙碳”目標需要協調“自上而下”與“自下而上”之間的關系

那么，中國應該如何推進“雙碳”目標落實和相關政策落地呢？

問題的關鍵是國家“雙碳”目標的指標分解和落實，尤其是中央如何將指標分解到地方政府，而地方政府又如何將指標分解到下一級政府和企業，這是解決上述問題的難點和重點，更是解決問題的關鍵點。指標分解和落實，其實是體制問題，也是機制問題，需要有自上而下的分解，更需要自下而上的落實，上述兩種機制需要緊密結合。

從中國現行經濟體制框架來看，自上而下十分重要，中央要有權威，要地地方有強大的約束力，必須統籌全國資源和政策，堅持全國“一盤棋”的戰略思維，中央要對地方有要求，有任務，有約束，有考核。按照自上而下原則，中央必須不斷制定和完善實現“雙碳”目標的頂層設計，比如國務院已經印發了2030年前“碳達峰”行動方案。根據上述行動方案，可以將地區劃分為四種類型：一是碳排放已經基本穩定的地區，二是產業結構較輕、能源結構較優的地區，三是產業結構偏重、能源結構偏重煤炭的地區，四是資源型經濟為主的地區。

根據上述地區類型劃分，對于不同類型地區采取不同要求，也就是采取梯次有序方式來推動各地“碳達峰”的進程，最終在全國如期實現“碳達峰”目標。按照自下而上的原則，中國需要堅持系統思維，對地方政府除了考慮實現“碳達峰”目標之外，還需要考慮地方經濟社會發展處于何種階段和狀態，考慮到地方實現“碳達峰”目標與地方經濟社會發展的協調性，本質上屬于實現多目標決策。

對于某些特殊地區，尤其是經濟社會處于比較落后階段的地區，更加需要區別對待，必須精準施策，比如某些地區在脫貧攻堅任務完成之后，還應該給予它們一定程度的碳排放空間，避免造成經濟傷害甚至是經濟發展停滯，進而帶來返貧效應。毋容置疑置疑，為了實現“雙碳”目標，地方經濟發展必須轉型，但是在經濟轉型過程中，某些地區難免會出現一些意想不到或難以承受的問題，比如可能導致企業生產成本增加、企業經營困難甚至倒閉、或許還有可能出現就業市場萎縮、失業率上升等社會問題，為此各級政府應該有高度的責任感和敏感性，需要有備用政策工具箱，需要有各種可能情況出現的政策儲備，以切實保障經濟社會平穩運行。

實現“雙碳”目標，核心是能源轉型，而在能源轉型過程中，難免會出現各種問題，比如在短期內可能出現某種能源“荒”，包括“電荒”、“氣荒”、“煤荒”和“油荒”等供需矛盾，因此需要各級政府建立能源市場預警預報機制，便于及時反應和應對。

總之，變革就會有利益調整，要做到新的生產關系與新的生產力相適應。

在實現“雙碳”目標過程中，中央與地方，“上”與“下”，政府與企業，需要有充分的溝通，更需要有協調的機制。一般來說，中央政府的頂層設計主要聚焦于宏觀共性問題，不可能完全準確地把握到每個地方的實際情況，而且有時候，中央政策目標與地方政策目標很難做到統一。同樣，地方政府政策設計和目標制定往往以解決本地實際問題為焦點，可能著眼于局部或微觀問題，全局性、宏觀性問題可能難以考慮周全。另外，國家在推進“雙碳”目標過程中，除了指標分解和落實之外，制定和完善更加靈活的激勵政策更加重要，比如建立和完善碳市場機制、碳金融機制、碳資產管理政策、財政補貼、稅收減免以及科技創新支持等等，以便調動全社會推動實現“雙碳”目標的積極性和主動性，進而降低全社會減排的成本和風險。

在推進“雙碳”目標進程中，各級政府必須考慮經濟社會發展實際，比如說，在經濟下行壓力比較大的周期，應該多做激勵的“加法”，盡量少用做約束的“減法”，對于某些產業限制，不要采取“一刀切”的政策措施，盡可能避免采取踩剎車的措施，如果要踩剎車，那么也應該采取“點剎”而不要采取“急剎”措施。

NO.5

“雙碳”目標需要區域協調發展

長期以來，中國經濟發展存在區域失衡現象，東中西地區經濟發展十分不平衡，尤其是東部地區已經基本邁入發達國家水平，而西部地區尚未真正發展到工業化階段，區域經濟發展水平和貧富差距逐漸拉大。針對區域經濟發展不平衡問題，國家在過去也制定了一系列國家戰略，比如西部大開發戰略、振興東北老工業基地戰略、中部崛起戰略等等，目的就是要實現區域發展平衡，實現區域間共同富裕的發展道路。

如今，在實現國家“雙碳”目標之路上，如何促進區域經濟協調發展也是一個關鍵問題，如何縮小區域經濟發展水平的差距，如何實現區域之間的共同富裕目標更是工作重點之一，這一點必須有統一認識。目前，中國能源結構以化石能源為主體，但是化石能源中的石油和天然氣需要大量進口，石油對外依存度高達70%以上，天然氣對外依存度也達到40%以上，煤炭也存在一定規模的進口，說明這種能源結構不符合國家能源安全利益。

以石油為例，中國目前每年進口規模超過5億噸，每年花費巨額外匯，折算成人民幣接近2萬億，大體上相當于GDP的2%和財政收入的10%，可見這種過度依賴國外能源市場的局面有多么嚴重。中國制定“雙碳”目標，可以大大擺脫對化石能源的依賴，客觀上也可以逐步擺脫對國際化石能源市場的依賴，有利于提高國家能源安全系數。化石能源分布比較特別，在世界范圍內和國內都具有明顯的不平衡性特征，有些地方有煤炭資源，有些地方有石油資源，有些地方有天然氣資源，而有些地方根本就沒有上述化石能源資源，只能依靠外部供給。

相對而言，可再生能源分布相對平衡一些，有風能和光能的地方比較普遍，差異性主要體現在資源量差別，而絕大部分地區都有這類資源。可以這樣說，哪兒都有風，哪兒都有光，每家每戶都可以有自己的光，所以每家每戶都可以利用太陽光伏自己生產，自己消費，成為一個獨立單元。此外，風、光、水和儲能均有很長的產業鏈，目前資本累積率相對還比較，發展空間巨大，發展潛力很大，可以形成龐大的產業，可以提供大量的就業機會，可以直接惠及到千家萬戶，可以促進區域經濟增長和社會進步。

從區域經濟發展來看，實現“雙碳”目標，更加需要區域協同發展，更加有利于實現區域協調發展，有助于實現共同富裕。對于東部發達地區而言，可能發展可再生能源的潛力相對較小一些，比如北京、上海和深圳這些高度發達的區域，實現“碳達峰”早已不是難題，但是需要與其他地區協調發展，以便實現“碳中和”目標。對于西部地區，比如西北和西南等區域，擁有比較豐富的風能、太陽能、水能和生物質能等資源，未來發展可再生能源潛力巨大，前景十分可觀。從未來經濟趨勢來看，西部在中國區域協調發展中具有獨特的地位，承擔著產業轉移及西電東送的雙重功能，需要國家高度重視，如果政策得當，可以發揮更加重要的作用，對于實現國際“雙碳”目標，意義十分重大。

目前，中國已經將西北定位為可再生能源電力基地和智能化重型產業基地，將西南水電豐富區域定位為高耗能信息產業基地和可再生能源電力調峰基地，可見西部地區在實現國家“雙碳”目標中占據舉足輕重的地位，事實上也構成了國家未來持續實施西部大開發戰略的關鍵支點，必將助力于國家經濟社會高質量發展。

在實現“碳達峰”和“碳中和”過程中，相比于廣大的鄉村而言，城市才是最為關鍵的領域，因為在碳排放中，城市是排放主體和排放大戶，因此城市可否如期實現“雙碳”目標便成為整個國家如期實現“雙碳”目標的重中之重，更是未來國家全面推動實現“雙碳”目標工作的重點。可以預見，未來各個城市都將自己發展成為“零碳”城市，一旦這個目標能夠得以完全實現，那么實現“碳中和”也就是囊中之物。

由此可知，中國未來需要分區域、分步驟地推進“零碳”城市建設，這肯定是大勢所趨，更是政策著力點，也是各個城市必須走的道路。比如，中國應該在西部地區，積極推動100%可再生能源的電力城市建設，但是需要煤炭、天然氣等化石能源作為電網靈活性電源的保障。

此外，中國在東部和中部地區應該推進100%新能源城市建設，完善并積極采用基于自然的“零碳”城市解決方案，但是肯定需要從西部獲取電力資源的穩定供應。

從城市發展趨勢來看，人口將將繼續向大都市和城市群轉移，充分發揮區域協調機制，構建城市未來發展新模式，而且勢必將“零碳”城市作為建設目標和方向。